李开发大量土地抛荒应盘活 农民入城做大蛋糕

和讯网消息 　日前，中国企业改革发展研究会常务理事李开发做客和讯访谈间。

在李开发看来，全国的住房控制模式应统一规划为六个类别，即农村、小城镇、小城市、中等城市、大城市、特大型城市。在新的住房保障体系下，农村和城市居民可以相互流动。

从房价是构成来看，大城市房价远远高于中小城市，因为城市越大、人口越多，其占有的优质公共资源越高度汇集，大量资金堆砌用来满足在城市中生活的人们的共同需求。因此，在城市特别是大城市申请保障性住房的居民，需要满足两个限制条件，一是其在这个城市中有稳定的工作岗位，二是其本身有较稳定的收入。李开发认为，这样也可以解决原有城市居民的担心，因为农民进城是来共同做大蛋糕，而不只是分享蛋糕的，达到或超过城镇居民平均收入水平，就不会使城市福利水平下降。

李开发还认为，申请保障房的居民需要符合一定的时间和收入资格限制，但轮候时间不宜太长。此外，农村居民完成在城市里的住房申请后，还需提交其在农村的原有住房的处置方案。或持有并缴税，或按照成本价由当地政府收购，之后再转让给其他需要申请保障性住房的居民。

李开发表示，真正住房保障的框架应该是全方位、全系统地流通和衔接的体系，居民可以从农村到城市，可以从一个城市到另一个城市，还可以从城市到农村。这样一个全天候、全方位的住房与户籍管理体系，也满足了市场经济条件下，人口流动和城乡之间移民、户籍开放的需求。

李开发早在2007年就提出了住房保障制度的概念，其《国家住房建设与住房保障法》建议稿于2011年提交全国人大财经委。

以下为实录：

和讯网：您在建议稿里提到，在城乡一体化住房保障体系里边，您认为一个新的住房保障体系，农民可以向城市移动，市民也可以相互流动，市民也可以去农村，在这个体系中，我们比较疑惑城乡一体化主要解决的问题，是怎么控制从农村到城市从城市到城市，从城市到农村这个全方位的就业流动，你一直强调再一个有序的调控，居住地的变化和保障性住房相衔接的体制应该是怎么样的？

李开发：我提交的这套住房保障法建议稿当中已经包括了全方位的循环，正如你刚才说的，有一点特别重要，如何保障它有序流动？现在全国劳动力市场是一种无序流动状态，所有流动到新城市的人，坦率的说，任何时候一个外地人来到北京（楼盘），其实他也许真的急需要一套住房，这时候只能让他自己租房，他不可能有申请保障性住房资格。

那么，我们制定的这种保障法系统是怎么样的一种模式呢？我们把这个国家的住房控制模式做了一个规划，全国一盘棋，我们把它的控制模式分为六个类别，在农村，小城镇，小城市，中等城市，大城市，特大型城市。如果你在农村，当然有宅基地，这个宅基地已经是个老内容，很适用，它满足了八九亿农民的需要，它是需要充分肯定的。

当你从农村移居到城镇，我们依然面临一个问题，就说小城镇、小城市也需要适度限制外来人口申请保障型住房，也限制户籍制度的开放。因为社会居民担心外来人口大量涌入，会降低原来小城镇乃至小城市居民生活水平，所以我们这个建议稿中提出的若干个限制指标，你到了小城镇，你需要有两年时间以后才能申请基础型保障房。第二，你的经济收入还要稳定，并且要能够达到或超过这个小城镇人口居民收入平均水平，你是来增大蛋糕，是做贡献的，而不是瓜分蛋糕，不是让城市的福利水平下降的，这个时候城市才会向他敞开大门，才会欢迎他进入。

我们刚才说小城镇，你在小城市申请基础型保障房就可能要三年，你到中等城市可能要有四年的观察期，我们才允许进入城市保障房的申请者资格，轮候的时间不能长。你到大城市，你到特大型城市，我们说到了上海（楼盘）、北京、广州（楼盘）这样的特大型城市，我们提出来有六年时间，还有一个收入水平的限制。这个制度有一个好处，如果你基本符合条件，你就知道你一定能够申请保障性住房，要象香港一样，轮候期一定不能长，要做到申请之后在极短的时间内就有房居住。由于是保障型，那就不需要像现在这样倾家荡产筹集资金来购房。不需要现在这样众多的小夫妻需要将两方家庭所有口袋的钱全部掏空，来满足自己的住房需求。你需要住房，你满足这几个条件，只要到了六年实际就可以申请基础性保障性住房。这里面有一个条件，就是如果你原来有住房，比方说你在农村，你有一套宅基地上的住房，你又来到北京，我们要求你在北京申请的时候，完成申请的时候，要求你跟原来的的住房部门要提交一个原有住房处置的方式备案。

举个例，我从广州来到了北京，我在广州那个地方已经有了一套保障性住房，又到北京来工作了，我以后可能就在北京生活了，你在北京满足了稳定的工作需求，工资水平又满足条件，你已经在北京已经申请基础性保障房，这时候你要到广州的居委会或街道办，你要跟它签一个协议，它不是置换。对原来的住房持有有几种方式，一种就是你干脆把它变成商品房，你可以自由出租，也许它会涨价，也可以自己持有，反正要交税，然后你也可以要求当地住房管理部门接受你的住房，按照成本价由当地政府收购，然后把这个房子再转让给其他需要申请保障性住房的人，所以实际上我们对新的保障型住房申请到手后，我们为申请者处置原有住房留了两年时间宽松期。假定你在北京已经拿到住房钥匙，那么你需要在两年内处置好你在广州另外一套住房，或者让它商品化，或者让它转让出去，或者让当地住房管理部门以成本价收购选择三种模式。这种制度，不管刚才说是在广州还是在农村，都是实用的。因为住房资源已经市场化。

和讯网：你在建议稿中还提到一个起点保障公平的概念，可能对收入比较低的人来说，这是一个很好的方法，但是对一些市场上比如有住房改善需求的这些人来说，这个起点保障公平对他们来说是不是有些限制？

李开发：起点保障公平，其实说的就是人们的住房权，就是每个人都有。身为中国人，只要在这个国家生活，他长大以后就应该有一个立锥之地，这个能满足他最基本的生活需求，这点其实我们国家对八亿农民采取宅基地的方式已经实现了这种需求。大家都知道我们说八亿人口，乃至九亿人口在农村，在农村里面没有听说谁没有房子住，也没有听说有什么高价房，也没有听说在这个方面有多少腐败，这个原因就是因为国家对农民实行了宅基地制度。这个宅基地你只要有一个家庭，就可以划给你多少面积，你自己建房，政府不征收任何税收，这个制度满足了大家基本需求。

我在想，我们说城乡一体化，其实我是把农村宅基地政策的合理内涵引申到城市，就是所有的人都应该拥有一个基本的住房需求。假定你是农民，你到了城市里面，只要你放弃农村的宅基地或者自留地，你已经在城市里面工作有一定时间，你就可以申请城市里面的基础性保障房。条件再好一点还可以申请改善性自住房，满足他的生活需求，这样形成一个有序流动、保障性住房跟着走的政策。我们现在设想的这部保障法建议稿，它跟我二三十年的工作经验有关，跟我在基层工作经验和国家部委的工作经验有关。现在的住房保障法建议是充分考虑市场经济条件下的需求，实实在在地形成了一种农村里的人可以到城市里面，这个城市里面人可以到那个城市里面，城市里面的人甚至也可以到农村去，他都可能取得保障性住房，前提在这个国家内他只有一套保障性住房。他在申请新的住房保障的时候，他要放弃原有的城市里面的保障性住房和住房。他甚至也可以到农村去申请宅基地建房也是被允许的。

我们说市场经济，人才流动，就业流动与资本流动是对应的。那你就是要放开，让资本流动，让人口流动。因为劳动力在自由流动是满足市场经济的基本需求。那如果他的制度不满足劳动力的需求，那么实行住房制度就是两张皮。我们这个住房保障法建议已经基本满足人们的需求。

和讯网：您刚刚讲到让农民放弃在农村的宅基地，在城市里边等于是置换一个居住地方，这种置换如何实现它的价值转换，或者说在农村他可能有一个上百平的院子，但是在城市他可能只能得到45平米的保障房，这种置换毕竟有八九亿的农民如果要进城的话，这种置换怎么能实现？

李开发：在个住房保障法建议稿当中已经提出来，就是我们要看房价是怎么构成的？也许你在一个偏远农村，你可能有四五间房子，你可能加起来面积有两百平方，那种房子也许市场价，假如说能够卖得出去的话，也许就几万块钱，甚至十来万块钱，原因在哪里？因为那个地方没有公共资源，我们看到在小城镇房价就高了，到小城市的时候房价又比城镇来的高，到大城市的时候，房价又比来的更高，到了北京、上海这样大城市，我们看房价已经到了屋脊，已经非常高，之所以形成这个原因？就是因为越大城市它的人口越多，公共资源越多，而且优质公共资源越多。我们打个比方，你在北京这个地方，它可能体育场、文化娱乐设施，医院，银行、商场、餐饮，可以说满足全世界人们需求，什么风格都有，实际这个是资源高度汇集。我们谈交通，可能有地铁，可能有城市轻轨，可能有公共交通枢纽，更多人拥有汽车，还有汽车连接的枢纽，跟汽车配套，公路建设要跟着配套，如果有地铁，我们说地铁不能光是一根线，它可能有一个城市网络，所以这都是大量资金堆砌在这个城市之上来满足了在这个城市里面生活人们的共同需求。

所以我们说在北京这个地方，也许你即使一个基础性保障房，你就是45平方的话，其实它也能够满足你那么多样的需求，所以这个房子价格实际上远远超过你在农村里面那个200平米，150平米住房价格。这样我们要对房子价格来一个科学合理的解释。我们举例，说一个农民跑到城里，他是水电工，已经干了六年以上，他的工资收入可能超过五千，我们说他也满足在北京进城落户的需求，但是他要申请保障性住房时，不是置换，而是你要对原来房子进行处置，或者让它商品化，商品化就政府征收税收，或者交给当地土地管理部门，比如成本价出售，还可以把它卖给下家，卖给下家的时候，当然你还可以实现一部分价值。如果你是农民，当你农村的房屋卖出去以后，你的自留地，你的承包地，你的宅基地实际上归属就变了，也能重新得到调整。否则你在农村的一片土地就会抛荒，自留地也是。我在调研当中，不管是在山西，还是在湖北，还是在江西，还是在河南，应该说大量的农民由于进城以后，他那特别宝贵耕地都在抛荒，他满足了进城的标准，我刚才说这个人月收入已经超过五千，我们知道北京居民年收入，2012年实际年收入不足五万块钱，他已经满足这个基本需求，他又满足了六年时间，他可以在北京申请保障性住房，他也可以迁进户口。这样实际上的限制条件是两个，第一，他在这个城市里面有一个稳定的工作岗位，第二，他有一个稳定的不错的收入，这个稳定收入达到一个什么标准？达到和超过城市平均水平。这样，他进入这个城市是为城市添砖加瓦，而不是来分享城市蛋糕。

近几年来，我们知道每年两会，都有政协委员和人大代表提出要控制外地人口的流入和买房，真实原因就是什么呢？大量外来居民涌进这个城市，它会使原有城市居民福利降低，掌控这条标准，实现了外来人口有序进入城市，进入这个城市是为这个城市添砖加瓦，我是帮你做大蛋糕，所以这样人进入以后会使这个城市发展更平稳，也会发展得更好，也不会引起现有城市居民的反对。

和讯网：我们刚才既然提到在农村宅基地问题，您刚讲到在农村有大量土地是被抛荒被闲置，其实这也是一种土地资源浪费。虽然我们一直在听到国家强调18亿亩耕地红线问题，因为现在城镇化推进也是趋势，可能会有更多农民会离开农村，你觉得在保护耕地方面，还提到保护耕地地力的概念，请为大家做一个解释。

李开发：我之所以认为我的这套住房保障法建议非常有价值，就是因为我们提到了大家没有关注到的新东西，新内容。到目前为止，我们国家还没有纠正在城市化过程中的资产浪费、资源浪费，这种浪费是特别巨大。根据我在许多省份的市场调研，我以为18亿亩耕地红线当中，目前为止至少有5亿亩实际是在抛荒，这个总量是非常大的。它对我们农村产业化，农村土地资源集中经营实际也是不利的。，必须把这些抛荒、富余资源能够释放出来，让愿意承包的人，让愿意规模化经营的人能够拥有足够多的土地来进行经营。我们说八亿乃至九亿农民当中，已经进城的可能有三个多亿，但是他们在农村那块根基，在农村的宅基地和承包地还在保留着，没有这落户的资格，其实是因为我们没有给进城农民有合理的发展与满足落户的需求。我们对这个指标的控制是一抓就死，一放就乱，只有实行住房保障法建议稿才能全方位开放，而且有序开放，当然没有乱的可能。

这些年进城指标的发放是有管理的，有指标的，但是什么样的人会符合进城指标，定义各有不同。这个做法不利于推广。我们看到，某某人在我这个地方干的比较好，是个企业家，我就给你一个户口，这种做法是用人来控制，不是制度来控制，后遗症非常多。许多做法都是挂一漏万的，非常不好。您刚才说的是从农村到城市，我们还看到更多人口流动实际在城市与城市之间，因为新的开发区，新的企业建立的时候，他要招收的人员可能并不是普通的体力劳动者，可能要有一定智力，一定技术需求，所以大量人口流动其实在城市与城市之间，如果我住在原来城市我要到这个新的城市上班，寻找新的工作，实际马上就出现新的住房需求。但是他在原来城市还拥有住房，当然原来住房也可以出租，但是更多的情况是原来住房并没有出租，也在闲置着。农村的住房大量闲置，自留地承包地大量闲置，城市里的住房也有种种类型的闲置，这种现象是我们国家目前整个住房体系当中没有解开的结。我们现在全国有3亿多人口是三不管，户籍所在地管不到，就业所在地也管不了，这个对我们整个城乡管理体系都是漏洞。也与开放城市户口，鼓励市场化就业、促进人口自由流动的要求不相衔接。

我们现在的住房保障法建议稿是把我们的法框架制订成一个全方位，全系统的流通的衔接的体系，就是说可以从农村到城市，可以从一个城市到另外一个城市，也可以从城市到农村，这样是一个全天候，全方位的住房与户籍管理体系，它满足了市场经济条件下人口流动和城乡之间移民、户籍开放的需求。

刚才您提出来我们的住房保障制度当中特别强调了土地资源的利用，还有要保护土地地力的新课题。确实，我们国家最近几年，数十个文件当中都提到保护土地资源，但是这个说法还有巨大的缺陷。我是一个在农村长大的孩子，先在中小城市里面工作生活了十几年，又在北京工作了十多年，有这样的一个特定身份，我最知道土地与地力的问题。你拥有了土地资源，这还不够，因为你并不等于拥有这块土地上有效的生长能力。比如，沙漠也是土地，你拥有这个沙漠这个土地是没有价值的。农村里面的土地，包括城市里面的土地，近些年都存在大量破坏性的使用。我们说的农民朋友辛辛苦苦几百年、上千年在这块土地上耕作，其实最有价值的就是土地表面的15厘米，这块叫壤土，壤土里面有大量的根瘤菌，有大量的养分，能够满足植物生长基本需求。如果把表层15公分、20公分一铲走的时候，其实你这个土地里面是没有任何营养，很难长庄稼。这块贫瘠的土地实际不可能有很好的收成，所以我希望大家能通过我的住房保障法建议的介绍，能够认识到保护土地地力是何等的重要。保护这块土地生长能力是特别重要的因素。应该说我们全国农业部门，包括我们国家各个主管部门都应该特别重视、关心土地地力的保护和保养，使我们既有好的土地，而且土地上能有很好的出产。